segunda-feira, 20 de outubro de 2008

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) O Papel da Guarda Municipal na Segurança Pública: propostas para uma Guarda Profissional

O Papel da Guarda Municipal na Segurança Pública: propostas para uma Guarda Profissional




Relatório Técnico





Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Viva Rio

O Papel da Guarda Municipal na Segurança Pública: propostas para uma Guarda Profissional


Relatório Técnico


Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)
Viva Rio



Elaborado por:

Haydée Caruso
Verônica dos Anjos


Com a colaboração de:

Elizabete R Albernaz
Marco Aurélio Martins






















Uma produção do Programa de Ações em Segurança Pública
PROASP/Viva Rio
Rio de Janeiro, 2005
ÍNDICE



Índice 3
I - Apresentação 3
1 - As Guardas Municipais & a Segurança Pública 3
1.1 O papel do Município na Segurança Pública 3
1.1.1 - O Município e o Marco Legal Vigente 3
1.1.2 - O que é Segurança Urbana? 3
Participação 3
Prevenção 3
Integração 3
1.1.3 - Gestão Integrada e Participativa de Segurança Urbana 3
1.2 - As Guardas Municipais e sua Missão no Estado Democrático de Direito 3
2 - A Guarda Municipal Como Organização Profissional 3
2.1 - Introdução 3
2.2 - A GM Como uma instituição democrática e profissional 3
2.2.1 Aspectos do trabalho profissional 3
2.2.2 Gestão 3
2.3 - O desafio da Formação Profissional: considerações sobre a política de Recursos Humanos 3
2.3.1. - Introdução 3
2.3.2. - Recrutamento e seleção 3
2.3.3. - Formação 3
2.3.3 - 1. Capacitação continuada 3
2.3.4. - Valorização profissional 3
2.4. A dimensão Logística: Planejamento de curto, médio e longo prazo. 3
2.4.1 - Traduzindo conceitos 3
2.4.2 - Planejamento: curto, médio e longo prazo. 3
2.4.3 - Particularidades: a Logística na Guarda Municipal 3
2.5 - A Tecnologia da Informação como ferramenta para Gestão da Guarda Municipal 3
2.5.1 - Registro 3
2.5.2 - Banco de Dados 3
2.5.3 - Formação em Gestão da Informação e do Conhecimento 3
2.5.4 - Monitoramento e Avaliação 3
2.6 - Mecanismos de Controle e Participação Social 3
2.6.1 - Controle Interno 3
2.6.2 - Controle Externo 3
II - Considerações finais 3




I - APRESENTAÇÃO

O presente relatório intitulado “O Papel da Guarda Municipal na Segurança Pública: propostas para uma Guarda Profissional” consiste no resultado de um longo trabalho de mapeamento, levantamento e sistematização de estudos e experiências nacionais e internacionais sobre o papel do município na segurança pública, dando especial atenção as Guardas Municipais no cenário brasileiro.

Nos últimos anos, o município passa a ter um maior destaque nos debates sobre segurança pública e prevenção da violência por se tratar, justamente, da instância governamental mais próxima dos problemas concretos vividos pelos cidadãos. Frente a este novo cenário, alguns dos municípios brasileiros passaram a repensar suas políticas sociais e urbanísticas, buscando incorporar a dimensão da prevenção da violência através da implementação de políticas integradas em nível local, estadual e federal. Para tanto, viram-se diante do desafio de criar, ampliar e mesmo repensar uma de suas importantes instituições para este fim: a Guarda Municipal.

O contexto sócio-político contemporâneo sinaliza para o desafio de reestruturar o papel desta organização no Estado Democrático de Direito. Este empreendimento requer inúmeros esforços no sentido de ampliar os debates sobre o tema, tornando-o cada vez mais acessível à municipalidade brasileira que busca, em conjunto com a sociedade local, assumir o seu papel na construção da tão propagada segurança pública para todos.

A partir de 2003, com o Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP), este movimento se aprofunda e o município ganha um destaque ainda maior no que se refere à consecução de políticas locais, integradas e participativas de prevenção do crime e da violência. Neste sentido, a arquitetura institucional do Sistema Único de Segurança (SUSP), atualmente em fase de implementação, é responsável pela produção de importantes documentos de referência para que as prefeituras se ajustem a este novo cenário. O presente documento, de modo efetivo, usufrui destas fontes.

Como organização da sociedade civil dedicada à produção de conhecimentos na área de segurança pública e direitos humanos, o Viva Rio apresenta, nas páginas seguintes, a compilação e a reflexão crítica sobre as principais questões hoje discutidas sobre Guarda Municipal no Brasil. Muitas das temáticas aqui abordadas são fruto da própria experiência da organização na elaboração de planos municipais de prevenção da violência, de propostas para reforma organizacional de Guardas Municipais, além da construção e implementação de programas de capacitação continuada para este mesmo público.

O material ora apresentado baseia-se na pesquisa sistemática de boas práticas, desenvolvidas tanto no Brasil quanto em outros países. Tal opção metodológica pretende garantir a reunião do maior número possível de experiências, que sirvam de subsídios para pensar novos parâmetros para Gestão Organizacional da Guarda Municipal.

Seu objetivo é disponibilizar aos gestores locais, diretores de guardas, integrantes das instituições de segurança pública, pesquisadores e demais interessados no tema, um conjunto de sugestões extraídas das experiências desenvolvidas e das reflexões conceituais até então produzidas.

Entretanto, não se trata de um material que apresente soluções definitivas para o tema. Ao contrário, busca disponibilizar para o leitor informações relevantes que estimulem a reflexão sobre as práticas e a natureza da missão das Guardas Municipais em todo Brasil.

Este documento divide-se em duas partes: a primeira se dedica a apresentar os conceitos fundamentais e o marco legal que sustenta a participação do município e, por conseguinte, da Guarda Municipal na Segurança Pública; a segunda apresenta um conjunto de contribuições que visa auxiliar a constituição de uma Guarda Municipal como uma organização profissional.

Por fim, cabe registrar agradecimento especial ao apoio recebido da equipe técnica do Programa de Ações em Segurança Pública do Viva Rio , que colaborou para o levantamento e sistematização das experiências nacionais e internacionais, bem como de Carolina Ricardo, Jacqueline Muniz, Maurício Lissowiski que contribuíram com seus estudos e experiências sobre o tema.

Agradecemos de modo especial ao suporte financeiro do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD para a realização deste trabalho.


Parte I
1 - AS GUARDAS MUNICIPAIS & A SEGURANÇA PÚBLICA

Já é consenso entre nós que violência e criminalidade são fenômenos sociais complexos, multifacetados, dinâmicos, que exigem abordagens igualmente amplas e sistêmicas. Estas características implicam em uma conseqüência que é básica para o encaminhamento de nossas discussões nas próximas páginas deste guia: intervenções que acionem as instituições policiais ou de justiça criminal, sozinhas, desarticuladas, não conseguem oferecer soluções duráveis e eficientes para o problema da criminalidade e da violência urbana. Mesmo porque o campo de ação destas instâncias sobre as possíveis causas do fenômeno é extremamente limitado.

Em outras palavras, com certa freqüência ouvimos discursos ferrenhos sobre a necessidade de aparelhamento e ampliação dos efetivos das polícias, do número de prisões, como as principais medidas para lidar com o problema. São questões importantes, sem dúvida. No entanto, isso implicaria em restringir aos estados e a união, responsáveis, respectivamente, pelas polícias e pelo sistema de justiça criminal, toda a responsabilidade pelo provimento de segurança e ordem pública. Mas e o papel dos municípios? Como esta instância governamental tão próxima do cotidiano do cidadão pode colaborar para a construção de comunidades saudáveis e mais seguras? Qual é a sua parcela de contribuição para uma política de segurança pública integrada e participativa?



1.1 O papel do Município na Segurança Pública

Para responder a estas e outras perguntas temos que compreender, inicialmente, dois pontos fundamentais: (1) os efeitos cotidianos da violência e da criminalidade são sentidos em nível local, pela comunidade e seus membros, seja sob a forma de eventos concretos, seja através da tão falada “sensação de insegurança”. Por outro lado, no que tange estes “efeitos cotidianos", (2) não são apenas as grandes dinâmicas criminais que contam, mas os pequenos delitos, as incivilidades e as próprias condições do ambiente urbano: os equipamentos de lazer, o provimento de serviços públicos, como coleta regular de lixo e iluminação, o ordenamento do espaço em geral. Certamente, a distribuição desigual e precária do aparato de serviços públicos exerce uma influência difusa, portanto complexa, sobre os processos de violência e criminalidade experimentados nas cidades e áreas metropolitanas.
Para um olhar desatento estes fatores não apresentam qualquer relação evidente com as questões de segurança pública que tanto afligem a população. No entanto, um maior aprofundamento nas discussões, nacionais e internacionais, sobre o papel dos municípios na segurança pública talvez possa nos ajudar a entender melhor como se estrutura esta relação.

Sendo a instância governamental mais próxima dos problemas concretos vividos pelos cidadãos, o município conquistou um lugar privilegiado no quadro atual da segurança pública no Brasil. Nos últimos quinze anos, seja através da consolidação de políticas sociais e urbanísticas para a cidade, da implementação de planos de prevenção da violência e da criminalidade ou repensando suas Guardas Municipais, as prefeituras ampliaram o reconhecimento de um vasto campo de atuação para além de suas competências constitucionais previstas.

O marco para o início efetivo deste processo foi a promulgação da Constituição de 88, quando se estabeleceu a descentralização de certas competências sobre os serviços de utilidade pública – como saúde, educação, cultura, assistência e desenvolvimento social –, sobre o ordenamento do cenário urbanístico, além da concessão de autonomia político-administrativa e financeira para os municípios. Com a implantação da Política Nacional de Segurança (PNSP) e a criação do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), em 2003, o papel da prevenção e, consequentemente, da esfera municipal ganhou um espaço de destaque ainda maior nos debates nacionais. A partir daquele momento, através da captação de recursos oriundos do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), os municípios passaram a protagonizar diversas ações de impacto preventivo sobre fatores de risco e grupos em situação de vulnerabilidade social, produzindo efeitos sobre a incidência do crime e da violência.
















Em geral, no cenário internacional, variando de país para país, os municípios são o foco de diversas políticas participativas e articuladas que reúnem diversos agentes locais, públicos e privados, em torno da ampliação das potencialidades comunitárias e da redução de fatores de risco. Nos últimos 20 anos, a partir de um movimento de problematização da eficácia dos recursos repressivos em lidar com as questões de segurança que afligiam as comunidades, diversos países, principalmente na Europa e América do Norte, reestruturaram suas polícias e passaram a focar suas ações em programas de prevenção local. Foram criadas diversas agências, governamentais e não-governamentais, com o objetivo de acumular, expandir e divulgar conhecimentos na área de participação comunitária na gestão dos recursos locais para as municipalidades de todo o mundo . Atualmente, com a expansão desta tendência, podemos encontrar alguns exemplos de modelos de gestão participativa dos recursos e políticas locais em programas de policiamento comunitário e orientado para a resolução de problemas em todo o mundo .

Como podemos ver, no campo da chamada prevenção social e situacional, os municípios têm muito a contribuir. Através de políticas bem orientadas, participativas, de democratização do espaço público, com foco na distribuição e manutenção de serviços de infra-estrutura urbana e social e na implantação de programas preventivos, os municípios podem fornecer subsídios fundamentais para as políticas de segurança pública e as ações das organizações policiais. Sua maior proximidade do cotidiano dos cidadãos, de seus problemas e anseios, permite que o poder municipal ofereça soluções mais ajustadas aos contextos específicos de cada comunidade. Além disso, ao incorporar os problemas de segurança aos seus programas de desenvolvimento social e urbano, permite intervenções mais eficientes, pois leva em consideração o caráter complexo do fenômeno da criminalidade e da violência.


























1.1.1 - O Município e o Marco Legal Vigente

Com o desenho atual da estrutura federativa brasileira, definido pela Constituição de 1988, os Municípios tiveram sua autonomia legislativa, administrativa e financeira reforçada, atendendo aos princípios de interesse local. Diante deste marco, estão habilitados a organizar seu quadro de pessoal, seu sistema de arrecadação e fiscalização de tributos e toda a sua administração visando melhor ajustar-se à prestação dos serviços de natureza local e, dessa maneira, descentralizar as soluções administrativas. A carta magna também determina a responsabilidade municipal sobre a gestão dos serviços públicos de interesse local – como saúde e educação–, a proteção do meio ambiente, do patrimônio histórico-cultural e pela elaboração de políticas de desenvolvimento e ordenamento do espaço urbano.

Segundo o Art. 30 (CAP IV: Dos Municípios) da Constituição federal, aos municípios compete: I - “legislar sobre assuntos de interesse local”; II – “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”; III – “instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei”; IV – “criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual”; V – “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”; VI – “manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental”; VII – “prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população”; VIII – “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”; IX – “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”.

As competências específicas dos municípios nos campos referidos são mais bem detalhadas em suas respectivas seções: no CAP II - Da Seguridade Social; CAP III - Da Educação, da Cultura e do Desporto; CAP VI - Do Meio Ambiente.

Em sua forma, uma cidade é concebida a partir de vários meios de organização e desenvolvimento, o principal deles, a estrutura de ocupação do espaço público, depende fundamentalmente da regulamentação de uma política de desenvolvimento urbano estruturada. Para o município isso implica, dentre outras medidas, no controle de suas zonas de expansão, a fiscalização de áreas de ocupação e obras irregulares, a sistematização do sistema de arrecadação, a qualidade e a distribuição dos serviços locais essenciais. O Art. 182 (CAP II: Da Política Urbana) da carta magna nacional indica o papel fundamental destas prerrogativas para o bem-estar dos munícipes: "A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes."

A partir de 88, com a reorganização da estrutura de recolhimento de impostos e das repartições de receitas tributárias entre as unidades federativas – Art. 156 e 157, respectivamente –, o estado brasileiro estipulou os repasses financeiros para os municípios, com o intento de viabilizar os recursos necessários à concretização das competências por ele assumidas. Este certamente é o ponto de maior debate sobre o pacto federativo brasileiro. Segundo afirmam os gestores municipais, as reformas tributárias realizadas até hoje não levaram em consideração o “custo real” de manutenção dos serviços sob sua ingerência, prejudicando o desempenho de suas atribuições. Além dos repasses insuficientes, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000), que foi concebida com o objetivo de controlar o déficit fiscal da União, dos Estados e dos Municípios, só veio acentuar o desempenho fiscal insatisfatório das prefeituras que, mesmo antes da vigência da lei, já vinham apresentando resultados semelhantes.

Juridicamente falando, a noção de ordem pública consiste, basicamente, em uma situação de tranqüilidade e normalidade assegurada pelo Estado às instituições e aos membros da sociedade, em consonância com as normais legais vigentes. A segurança pública, como um dos elementos componentes deste ordenamento, contribui para essa “situação de tranqüilidade” ao mesmo tempo em que se nutre deste equilíbrio, dinâmico e negociado, como condição para a qualidade da prestação de seus serviços. Aqui voltamos ao nosso ponto inicial: fixar os problemas de criminalidade e violência que afligem a população implica em ações mais amplas e coordenadas, ligadas mais as questões de ordem pública do que propriamente de justiça criminal. A partir da revisão do marco legal, vemos despontar as razões constitucionais para o que chamamos de “vocação preventiva” dos municípios. Suas atribuições, estipuladas a partir da Constituição de 88, no provimento de serviços públicos essenciais e no ordenamento e desenvolvimento urbanístico, fazem da municipalidade o lugar privilegiado para a implantação de políticas locais de prevenção do crime e da violência.


1.1.2 - O que é Segurança Urbana?

O conceito de segurança urbana ou municipal não é um conceito novo para nós. Ela parte do mesmo pressuposto básico: a violência e a criminalidade são fenômenos complexos, com causas difusas, e demandam uma ação ampla e articulada, ajustada as especificidades de cada contexto social. Este entendimento, aplicado as demandas típicas da ordem urbana, nos ajudará a desenvolver os fundamentos de uma política de segurança integrada, participativa, que possa oferecer encaminhamentos efetivos e sustentáveis para os problemas que afligem as comunidades.

Para a construção de uma política de segurança urbana municipal eficiente, em primeiro lugar, faz-se necessário a realização de um diagnóstico profundo das condições locais sobre as quais se deseja atuar. Conhecer o contexto social de intervenção, os anseios e expectativas locais, suas potencialidades, seus atores e redes comunitárias é fundamental para a elaboração de medidas que visem ampliar a qualidade de vida geral da população residente. Os resultados obtidos a partir desta pesquisa devem orientar os gestores quanto ao tipo, a dimensão, o público-alvo e os subsídios materiais e humanos necessários para a implementação de programas de prevenção social e situacional.












Alguns tópicos são fundamentais para entendermos melhor a relação entre o conceito de segurança urbana municipal e a necessidade de se diagnosticar a realidade social sob intervenção:

Participação
A idéia de gestão participativa descentralizada enfatiza o caráter crucial da interlocução permanente entre os agentes governamentais e os segmentos da sociedade para o estabelecimento de uma ordem social democrática e para a consolidação de uma verdadeira política pública. Para estabelecer estas instâncias de participação comunitária, o passo inicial é diagnosticar o ambiente social e os atores que dele compartilham. O desenvolvimento de seu potencial de mobilização e cooperação na produção de encaminhamentos possíveis para seus problemas comuns implica no fortalecimento destes canais, permitindo uma maior integração entre os atores envolvidos e os governos locais e alimentando o processo de aprimoramento dos mecanismos de governança em nível municipal.

Prevenção
A dimensão da prevenção só pode ser alcançada a partir da detecção das fontes sociais diversas que formatam as manifestações da violência e da criminalidade. Não considerar o caráter complexo do fenômeno significa desperdiçar energia e recursos, materiais e humanos, sem que obtenhamos qualquer resultado efetivo. Para construir os fundamentos para os programas de prevenção integrada, implementados pelo município, é preciso consultar as demandas reais dos cidadãos, a distribuição e a qualidade dos equipamentos de infra-estrutura urbana como pré-requisito básico.


Integração
O diagnóstico permite identificar uma série de pontos comuns entre as diversas fontes de insegurança para a população local. Fatores de degradação ambiental, saneamento, iluminação pública, equipamentos de lazer, pequenos furtos ou tráfico de drogas estão, na maioria das vezes, interligados de maneira sistêmica. A percepção destas possíveis relações permite que sejam acionados os agentes, públicos e privados, que, a partir de um plano de ações preventivas, realizarão uma intervenção estratégica, multisetorial, eficiente.

Como vimos até agora, o papel do município no campo da segurança pública não se restringe a atuação da Guarda Municipal, como muitos podem pensar. Apesar de constituir um instrumento importante de intervenção municipal, proporcionando uma maior capilaridade de sua representação concreta no cotidiano dos cidadãos, a ação da guarda também deve estar pautada e inserida em uma política mais ampla de prevenção e promoção social. Como veremos mais adiante, na discussão sobre a missão da Guarda Municipal, a ampliação de seu papel no campo da prevenção e no suporte às políticas de segurança urbana é um fato já em curso em inúmeros municípios do país.

1.1.3 - Gestão Integrada e Participativa de Segurança Urbana

Diante deste novo enquadramento das questões de segurança pública, os mecanismos de gestão antes utilizados para administrar intervenções pontuais, no âmbito das cidades, devem ser igualmente superados. Nesta parte de nossa discussão detalharemos um pouco mais algumas ferramentas e estratégias de gestão integrada no campo da segurança urbana.

Operando sob os marcos democráticos da gestão participativa, do controle social, da integração multisetorial e da responsabilização, a implementação de uma política integrada de segurança para o município deve, inicialmente, instituir unidades gestoras em sua estrutura administrativa, podendo assumir a forma de uma coordenadoria ou secretaria municipal de segurança pública. Estas unidades devem ser estruturadas de maneira a conduzir e monitorar, de forma coordenada, as atividades de interlocução com os diversos agentes envolvidos, e as ações e prioridades pactuadas entre eles. Devem possuir poderes e recursos de fato para, assim, superar um passado de iniciativas fragmentárias e incipientes.

Para superar a multiplicidade de divisões territoriais em que se pautam a atuação das diversas agências governamentais de prestação de serviço, o município pode criar unidades territoriais de gestão integrada . Estas unidades de organização espacial permitem que a administração municipal, através de sua unidade gestora, ajuste suas ações aos contextos específicos de cada área e fortaleça a participação comunitária, de maneira a estruturar pactos locais de gestão integrada. Estes pactos facilitam um espaço de negociação e colaboração entre governo e população para a obtenção de melhorias para as comunidades. Além disso, o exercício da co-gestão da ordem pública tem o efeito de fomentar entre os cidadãos o sentimento de pertencimento e responsabilidade pelo bem comum; incorporando as expectativas comunitárias na construção e implementação de políticas municipais.



1.2 - As Guardas Municipais e sua Missão no Estado Democrático de Direito

O Estado Democrático de Direito pressupõe a participação ativa na vida política nacional, a garantia dos direitos fundamentais do cidadão, o respeito a sua integridade física e patrimonial e a manutenção da ordem pública, em seus diversos aspectos. Neste contexto, a missão das organizações policiais é assegurar a situação de tranqüilidade e normalidade às instituições e aos membros da sociedade, assistindo o pleno desenvolvimento das potencialidades individuais e coletivas e dos valores e direitos fundamentais prescritos na Constituição Federal de 88. Para isso, as forças policiais estão investidas de uma prerrogativa chamada “poder de polícia”, que as autoriza ao uso da força, legal, legítimo e comedido, para realizar tal propósito.
















As guardas municipais não possuem este “poder de polícia” e seu campo de atuação, constitucionalmente, está restrito à defesa e preservação do patrimônio pertencente ao município. Sendo assim, o agente da guarda municipal só está habilitado a cercear a liberdade de um cidadão no caso de uma situação de flagrância, uma vez que o Código de Processo Penal permite que qualquer um do povo possa fazê-lo. Em situações que extrapolem o flagrante ou impliquem em qualquer cerceamento das garantias individuais – respaldado legalmente em função da manutenção da ordem pública e do bem comum – o guarda municipal deve recorrer ao auxílio dos agentes policiais.

Atualmente, os debates sobre o tema se deslocam entre duas vertentes principais: (1) a interpretação literal da referência constitucional, que autoriza os municípios a constituírem guardas municipais e disciplina as suas atribuições; (2) e uma outra abordagem, mais completa e sistêmica, que interpreta o dispositivo dentro do contexto real em que este se insere, defendendo a mudança do marco legal. Desde 2001, propostas de emendas constitucionais, que ampliam as atribuições e competências da guarda municipal, vêm sendo analisadas no Congresso Nacional. Apesar da polêmica discussão, que toma vulto desde o final dos anos 90, esta ainda permanece muito restrita aos círculos especializados sobre a temática, dificultando a consolidação de uma opinião popular qualificada sobre a questão. Enquanto isso, por serem instituições públicas, previstas constitucionalmente no capítulo “Da Segurança Pública”, as guardas municipais vêm encontrando respaldo para continuarem suas atividades de policiamento a critério e interpretação da lei por parte de cada prefeito municipal.

A possibilidade de constituir guardas municipais aparece na Constituição Federal de 1988, no parágrafo 8º do artigo 144. Este prevê um papel extremamente limitado para estas organizações na proteção dos bens, serviços e instalações do município. Desde então várias prefeituras criaram suas próprias guardas e equiparam-nas para atender suas necessidades mais imediatas. No entanto, devido às limitações legais previstas na constituição e a ausência de uma regulamentação específica quanto à estruturação destas guardas, a iniciativa parecia levar a constituição de organizações de caráter indefinido, com personalidades jurídicas diversas, que copiavam, muitas vezes, modelos policiais inadequados para o desempenho de suas funções.

Um levantamento realizado pelo IBGE em 2002 traçou o perfil das guardas municipais brasileiras e constatou que somente 982 municípios brasileiros haviam constituído, até o ano da pesquisa, uma guarda. As regiões que apresentaram uma concentração mais expressiva destas organizações foram as regiões nordeste (25,4%) e sudeste (17,7%). Rio de Janeiro (62%), o Amazonas (56,5%) e a Bahia (48,2%) são as unidades da federação que apresentam o maior índice de municípios que possuem guardas. Por outro lado, o distrito Federal e o Acre não apresentam este aparato de segurança estruturado. A proteção do patrimônio público era a atividade predominante destas organizações, seguida da atividade “auxílio ao público”. Entretanto, dados mais detalhados sobre sua atuação mostraram que o seu papel não se restringia à segurança patrimonial. Muitas desenvolviam “atividades diretamente ligadas à segurança pública, tais como ronda escolar, patrulhamento ostensivo, auxílio à Polícia Militar e, em menor grau, o atendimento de ocorrências policiais” (IBGE, 2002). As guardas municipais da região sudeste concentram, em maior grau, este padrão de intervenção.

Outra constatação importante desta pesquisa identificou que as guardas carecem, em primeiro lugar, de uma identidade institucional definida, assumindo diversos formatos e orientações em todo o país. No geral, não tem acesso a recursos tecnológicos e de gestão da informação, tão essenciais para o exercício planejado e eficiente de suas atribuições locais. O recrutamento e seleção de seu efetivo não obedecem a critérios mínimos, a formação, devido à falta de clareza quanto aos objetivos institucionais, não está afinada com as demandas reais da população e de seu contexto de emprego local. Os regimes de trabalho a que estão submetidas são marcados pela indefinição generalizada.

Certamente ainda existe um longo caminho para a consolidação institucional das guardas municipais em todo o Brasil. Existem algumas vertentes que defendem a ampliação do papel da organização na segurança pública a partir do desempenho de funções de “polícia” dos municípios e no apoio operacional e logístico às polícias estaduais. Não excluindo a dimensão de cooperação, restringir a atuação das guardas a atividades de cunho repressivo esgota inutilmente as amplas possibilidades desta organização.

As guardas municipais devem exercer uma função muito mais abrangente: nem efetivos complementares ou substitutivos das polícias estaduais, nem guarda patrimonial somente. Sua vocação preventiva, como instrumento legítimo da municipalidade para a promoção da qualidade de vida e do bem comum, deve ser mais bem explorada. Quando olhamos para o estado atual dos debates quanto ao papel dos municípios na segurança pública, a consolidação do SUSP e de uma política de segurança nacional, vemos que é extremamente necessário rever o marco legal vigente sobre o tema. Atualmente, devido a essa incongruência, as guardas municipais encontram-se amarradas em um formato totalmente deslocado das demandas comunitárias reais por seus serviços. Isso implica em uma série de condicionantes que, além de acentuar a indefinição geral de sua missão e objetivos, impõem obstáculos para a própria afirmação do papel no município na arquitetura atual da política nacional de segurança pública.

Dado os princípios norteadores da política nacional, os municípios devem privilegiar a consolidação de uma guarda municipal de vocação preventiva e comunitária, com vistas a enraizar localmente as ferramentas de gestão integrada e participativa, atuando como representante concreto da municipalidade no cotidiano dos cidadãos. Essa organização deve ser o referencial público para a participação social, alimentando a administração municipal constantemente quanto às demandas comunitárias, áreas e grupos em diversos níveis de risco social e os possíveis ajustes em suas estratégias de intervenção.

Como grande articulador para a consolidação de um novo paradigma, preventivo, integrado e participativo para a segurança pública, a nova arquitetura do SUSP prevê para os municípios brasileiros um papel de protagonismo. Para consolidar este papel é fundamental que os gestores municipais tenham ciência do estado atual das diversas iniciativas de estruturação de guardas no país, bem como informações sobre as ferramentas utilizadas para o desenvolvimento de políticas municipais de prevenção do crime e da violência em que estão inseridas. A segunda parte deste guia de orientações busca, justamente, fornecer alguns subsídios importantes para estes gestores, auxiliando a municipalidade na difícil tarefa de ajustar os equipamentos e técnicas desta organização às demandas oriundas de sua missão em uma ordem social democrática.






Parte II
2 - A GUARDA MUNICIPAL COMO ORGANIZAÇÃO PROFISSIONAL

2.1 - Introdução

A partir dos fundamentos conceituais e legais apresentados na primeira parte deste documento, é possível iniciar a apresentação de um conjunto sistematizado de alternativas para a construção de uma proposta de Guarda Municipal no contexto brasileiro.

Nas páginas que seguem, a constituição de uma Guarda profissional coloca-se como objeto central de nossa reflexão. Serão apresentadas as grandes temáticas ligadas à consolidação desta proposta, identificadas a partir da análise de experiências nacionais e internacionais e do acervo bibliográfico disponível, bem como alguns dos elementos fundamentais para a discussão. Neste documento, estes “grandes temas” foram reunidos em 4 (quatro) eixos de trabalho:

a) Recursos humanos;
b) Logística e planejamento das ações;
c) Tecnologia da Informação como ferramenta para o monitoramento e avaliação;
d) Controle e participação social.

Entretanto, não se trata de um receituário fechado de elementos que devem ser agregados para se obter uma Guarda Municipal profissional. Ao contrário, o desafio é justamente apresentar ao leitor alguns dos subsídios necessários para a construção de uma gestão organizacional que valorize as especificidades de cada cidade brasileira e, ao mesmo tempo, fazer emergir recomendações que dialoguem com a ordem legal vigente e a conceituação moderna de segurança urbana.

Os temas escolhidos, de modo algum, esgotam a discussão. Todavia, estão aqui pontuados por já terem sido objeto de importantes estudos e por constituírem temas obrigatórios para os gestores locais e diretores de Guarda Municipal interessados em compreender a natureza da instituição, sua missão e filosofia de emprego no Estado Democrático de Direito.

A proposição de uma Guarda Profissional, conforme apresentada neste documento, leva em conta os seguintes aspectos:

 A proposta de uma GM ideal é pouco realista, já que nenhuma organização pode nascer de um modelo pré-definido. Se esta fosse à pretensão, necessariamente, inúmeras incoerências seriam encontradas por conta da enorme diversidade de contextos locais, ou seja, uma mesma proposta de estruturação de GM não pode ser aplicada em todos os lugares;

 No Brasil já existem inúmeras Guardas em plena atividade e, portanto, legalmente, elas já estão constituídas. No cenário atual, a questão central passa a ser como torná-las mais eficazes e eficientes na condução de seus trabalhos. Esta é a razão pela qual as sugestões aqui elencadas, em termos de gestão organizacional, tendem a ser mais úteis para uma organização consolidada municipalmente.

 Partindo do pressuposto de que nenhuma GM é igual à outra, entende-se que o conteúdo apresentado poderá ser assimilado de diferentes formas, ficando a cargo de cada organização ter a capacidade de adaptar as recomendações sugeridas a sua demanda e realidade local.


2.2 - A GM Como uma instituição democrática e profissional

Bayley é um dos autores referenciais da atualidade no que tange a produção de conhecimentos sobre as instituições de controle social. A partir de suas contribuições teóricas e conceituais é possível pensar a natureza organizacional da GM no Estado Democrático de Direito , levando-se em conta que:

 A GM deve ser capaz de preservar os princípios democráticos, à medida que se torna a manifestação mais pública da autoridade governamental municipal. Logo, a proteção aos valores democráticos faz parte de sua missão.

 O serviço prestado pela guarda, por estar diretamente relacionado ao bem-estar e a segurança da sociedade, deve priorizar o atendimento aos cidadãos. Dessa forma, a guarda eleva sua legitimidade institucional e reforça o caráter democrático do poder governamental.

 O estabelecimento de canais permanentes e institucionalizados de comunicação com os cidadãos deve ser adotado como premissa básica. Tal mecanismo de transparência pode se tornar uma das fontes mais importantes para a atuação das guardas, posto que, dessa forma, a instituição pode contar com o apoio e a parceria dos cidadãos, legitimando sua autoridade através do encaminhamento qualificado das questões que o afligem.

 A utilização de uma Central Telefônica, tal como vem sendo utilizada em inúmeros países, pode ser uma das estratégias de comunicação possíveis a serem adotadas pela GM. Destaca-se que o grau de sucesso e nível de credibilidade desta ferramenta depende da capacidade da GM oferecer uma pronta-resposta, no menor tempo possível, gerando um sentimento de confiança no trabalho desenvolvido.

 No rol das atribuições de uma organização como a GM, deve-se valorizar a transparência das ações. Neste caso é importante que o cidadão deve ser capaz de acompanhar as iniciativas desenvolvidas e avaliar a eficácia dos resultados alcançados. Sendo a guarda uma organização civil da esfera governamental municipal, o cidadão é o destinatário primário da prestação de contas de seus serviços.

 A guarda deve atuar sempre respaldada na legislação vigente e a esta deverá prestar contas periodicamente de seus atos.

 Também deve estar dedicada a respeitar e fazer valer os direitos humanos, tanto no sentido de proteger os cidadãos das violações aos seus direitos, como também se mantendo fiel ao exercício dos direitos humanos nas suas práticas. Por estes motivos, a guarda desempenha um papel vital na aplicação cotidiana dos direitos humanos em suas ações.

2.2.1 Aspectos do trabalho profissional

O trabalho da Guarda Municipal deve estar baseado em ações profissionais. Isto significa que os seus membros devem dispor de qualificação técnica adequada para que atuem nas suas ações cotidianas respaldados em procedimentos específicos à natureza de sua missão.

O guarda municipal, por conseqüência do caráter dinâmico de sua atuação, necessita tomar decisões em tempo real, definir estratégias in loco, e assim, exercer o poder discricionário relacionado à sua função. Tais características reforçam a natureza civil desta instituição, contrapondo-a a uma instituição de natureza militar dedicada, especialmente ao cumprimento estrito de ordens ou planejamentos elaborados a partir de um contexto estático pré-conhecido, que tem seu foco na defesa do território nacional e dos interesses da nação.

O guarda nas ruas é, portanto, a porção mais capilar e tangível do governo municipal, por isso, depara-se cotidianamente com situações diversas. Por um lado, a riqueza das situações enfrentadas faz com que cada nova ocorrência se traduza em um novo aprendizado, construído muitas das vezes na prática. Por outro, as peculiaridades inerentes a estas ações não podem deixar de ser objeto de reflexão contínua entre os profissionais. Isto é, a cada novo desafio imposto pela realidade das ruas, os guardas municipais necessitam aprimorar seus conhecimentos sem distanciar-se das técnicas profissionais e o aspectos legais que sustentam sua atuação.

Portanto, o desafio é agir com autonomia e discricionariedade respeitando os preceitos legais estabelecidos em nossa sociedade.

Em resumo, o trabalho operacional da guarda estabelece, então, rotinas que serão adotadas pelos seus agentes. O conhecimento prático adquirido com a experiência gera uma expertise, que, ao final, oferece os contornos de sua prática profissional. Ao contrário de uma organização burocrática, a natureza do seu trabalho não se resume ao cumprimento de procedimentos pré-estabelecidos, como em uma linha de montagem, ele é continuamente aperfeiçoado e construído.

O guarda controla a execução de suas ações ao acessar suas experiências, que somadas às suas qualificações técnicas, definem sua intervenção e encaminhamentos para cada situação. Essas características modelam a natureza profissional desta organização.






2.2.2 Gestão

A Guarda Municipal que pretende atuar profissionalmente necessita dedicar especial atenção a sua Gestão Organizacional. Neste campo de conhecimento, algumas experiências internacionais relacionadas às instituições de segurança pública são úteis para o objetivo aqui proposto.

Neste caso, será utilizado como referencial, o modelo aplicado à polícia da Cidade de Nova York, por se tratar de uma experiência de destaque e com importantes resultados alcançados. Como já dito anteriormente, o recurso da análise a partir das boas práticas permite mapear experiências inovadoras e delas extrair subsídios aplicáveis a nossa realidade local.

A gestão de uma organização profissional deve observar modelos que atendam as especificidades de seu trabalho. Nas mais recentes reformas de instituições policiais, o modelo de gestão COMPSTAT (Computerized Statistics) foi adotado como uma logomarca, que identifica um conjunto de propostas gerenciais. Algumas destas serão apontadas a seguir:










É importante que a guarda possua um desenho institucional que possibilite a descentralização do seu comando operacional, de forma a oferecer ao seu agente as condições necessárias para exercer seu poder discricionário. A tomada de decisão deve estar o mais próximo possível da base.

O comando das unidades descentralizadas, ao mesmo tempo em que possui autonomia sobre seus processos decisórios, deve também ser responsabilizado pelos índices de criminalidade de sua região. Aumentos ou reduções de delitos/crimes devem ser gerenciados localmente, cabendo a esse comando a distribuição de recursos materiais e humanos de acordo com as características daquele contexto.

O cumprimento de metas é um ponto importante para a gestão, assim como para o comprometimento dos agentes. Os guardas que possuem metas claras e objetivas podem se sentir mais engajados no processo de gestão de sua organização, e não apenas como um executor de tarefas e ordens.

As metas estabelecidas podem ser convertidas em indicadores de desempenho e em instrumentos de correção de comportamentos improdutivos ou contraproducentes. Dessa forma, a gestão mantém-se focada nos resultados de suas atividades, buscando atingir a excelência em seu trabalho.

Para que as orientações da organização sejam seguidas, acompanhadas e avaliadas, reuniões estratégicas de equipe devem ser promovidas. Nessas reuniões, os comandos descentralizados prestam contas de suas ações ao grupo e a direção geral, e ainda apresentar suas estratégias e os índices de sua região. Elas devem acontecer frequentemente, de maneira regular e sistematizada.

Ainda é possível que nelas participem outras instituições locais relacionadas ao controle da violência e da criminalidade, como o Ministério Público, Juizados Especiais, o Corpo de Bombeiros e as Polícias Civil e Militar. Dessa forma, a gestão pode ser realizada de forma integrada com as demais instâncias governamentais existentes no município .

A informação é uma das ferramentas mais importantes para a gestão e planejamento da guarda. Ela pode ser oriunda de distintas fontes, como denúncias e ocorrências registradas. Ela deve ser trabalhada de forma a prover atualização e conhecimento sobre a dinâmica dos fatos.

Como parte de seus processos de modernização, algumas instituições policiais introduziram a informatização dos dados por intermédio de um sistema chamado COMPSTAT. Nesse sistema, é possível comparar os dados entre regiões, especificando, por exemplo, local, horário e tipo de ocorrência. Ele, ainda, produz relatórios que subsidiam planejamentos estratégicos.

Outro mecanismo de gestão são as reuniões estratégicas. Elas devem ser periódicas e freqüentes, com objetivos claros de divulgar os desempenhos de cada unidade, reavaliar medidas e prestar contas. O foco, então, está nos resultados de cada unidade e da instituição. A gestão da guarda deve orientar suas práticas para os resultados, como uma forma de avaliação permanente.

Esse modelo de gestão COMPSTAT permite também a construção de uma cultura organizacional que divulga as boas práticas para toda a organização, assim como promove espaços para o surgimento de idéias e estratégias inovadoras no enfrentamento à desordem pública. Podendo ainda ser utilizado como um mecanismo de qualificação continuada.


2.3 - O desafio da Formação Profissional: considerações sobre a política de
Recursos Humanos

2.3.1. - Introdução

A atual política de segurança do país, formulada no Plano Nacional de Segurança Pública, estimula o desenvolvimento de novas estratégias e a atribuição de novas competências por parte das instituições de segurança, visando a implementação de políticas de prestação em segurança pública, em especial a prevenção da violência. Nesse sentido, é importante a instauração de um processo que promova padrões mínimos e mecanismos de gestão comprometidos com propostas que visem a modernização e a eficiência de tais organizações.

Entre as iniciativas nesse campo está o estabelecimento de um conjunto de ações que dê conta de uma política moderna e eficiente sobre recursos humanos. É necessário salientar a importância do papel desempenhado por alguns atores no planejamento de ações em segurança pública e desvelar a situação atual de ausência de políticas claras de formação, recrutamento, seleção, avaliação, motivação, entre outros aspectos importantes ao tema.

As Guardas Municipais vêm desempenhando diversos papéis na promoção da ordem pública, seja na segurança urbana e comunitária, seja no controle e repressão aos diversos delitos. A importância de se ter profissionais capacitados, qualificados e motivados para o atendimento às novas demandas que se apresentam aos municípios está na criação de condições fundamentais para a efetivação dos serviços, projetos e programas pertinentes à segurança e respeito aos direitos humanos.

Dentre as Diretrizes da Política Nacional para a Segurança Municipal está a Capacitação Recursos Humanos da administração. O intuito é priorizar a qualidade da formação dos profissionais que atuam na área da segurança pública e violência urbana. Esta nova perspectiva visa adequar e organizar as guardas municipais às modernas práticas de segurança – mas também de gestão, utilizadas com sucesso em várias partes do mundo.

Torna-se imprescindível o comprometimento dos gestores municipais com o estabelecimento de uma política de recursos humanos para a Guarda Municipal, implicada nos processos de ingresso, participação e ascensão dentro da instituição, que considere o profissional e desenvolva suas potencialidades. Nas Diretrizes para a Segurança Pública municipal, a formação básica e atualização profissional dos guardas municipais, gestores e operadores das políticas de prevenção, é atribuição do município, respeitando as iniciativas que sejam da competência do Ministério da Justiça.

A situação dos municípios brasileiros é bastante diversa, não se trata aqui do estabelecimento de padrões de implementação de uma política de recursos humanos, mas de se ocupar do tema e estimular boas práticas. As propostas que serão apresentadas, em seguida, devem ser percebidas e articuladas de acordo com a realidade e as necessidades de cada município.

Outro aspecto a ser considerado é a Guarda Municipal como organização profissional. Espera-se da organização uma formação que considere e trate o profissional como tal, inclusive, em determinadas funções, com formação em nível superior específica. É preciso agregar valores, trazer a ciência e a tecnologia para o dia-a-dia do trabalho do guarda, seja em sua execução, seja em sua gestão. Já é sabido que não se motiva um profissional através de uma formação que molde o seu comportamento, mas sim por uma formação articulada com mecanismos de estímulo e premiação nos quadros da organização.

Quando a Guarda segue sua vocação preventiva e comunitária no encaminhamento dos problemas que afetam as condições de segurança e qualidade de vida, através da presença do profissional bem formado, qualificado e motivado, tende a promover a Instituição ao papel de representante do Município que é mais acessível à população. O papel de protagonismo do guarda no desenvolvimento da política municipal de segurança pública, traz elementos importantes para a criação de uma gestão integrada, descentralizada, solidária e participativa da segurança no município.

Nessa direção, para que a GM atenda as suas atribuições é necessário que seja detonado um processo de reestruturação e qualificação, para que ela possa, de fato e de direito, atuar na solução de desordens e conflitos na comunidade ou qualquer espaço público.

2.3.2. - Recrutamento e seleção

Ao tomarmos as pessoas como ponto de partida para o êxito de toda e qualquer organização, torna-se imprescindível conhecermos processos definidos e padronizados de ingresso e de admissão. A organização que optar por desenvolver um trabalho nesse sentido, deve ter em mãos e saber como utilizar as ferramentas e instrumentos para poder adequar a pessoa ao lugar certo em seus quadros.

Como são as pessoas que formam as organizações, nada mais adequado do que se investigar os processos de recrutamento e seleção nos Recursos Humanos, visto que essa área apresenta importância fundamental para a vida de toda e qualquer instituição, pois este é o espaço que tem como objetivo o bem-estar completo dos funcionários e a sua adaptação ao mundo ao qual estarão ligados, desde a admissão, até os benefícios, a motivação, os salários e, conseqüentemente, aos casos de promoção ou de demissão.



• Concurso Público
O primeiro passo em direção a uma política organizada de recursos humanos para a Guarda Municipal é a abertura de concurso público para o preenchimento dos cargos. É importante que se faça uma parceria com entidades com experiência na promoção de concursos públicos com a finalidade de trazer mais transparência ao processo seletivo e contar com a expertise dessas instituições neste tipo de ação.

O momento posterior é o direcionamento de uma divulgação clara e que dê acesso a todos os possíveis candidatos. É importante lembrar que nem todos têm acesso à Internet e que este tipo de divulgação não deve ser priorizado em detrimento dos demais. Os jornais que circulam em seu município são meios importantes na divulgação desses concursos. Além disso, podem-se tomar outras providências para tornar o processo, como a fixação de cartazes e faixas em lugares visíveis (praças, ruas movimentadas e pontos de referência) e a distribuição de panfletos informativos como via de acesso aos candidatos. Assim como, pode-se fazer uso das estruturas públicas ou não municipais, como rádio comunitária, etc. Este processo deve trazer desde sua divulgação o caráter democrático e universal de acesso.

Os Editais devem conter todas as informações possíveis e esclarecer as dúvidas que possam surgir. Esses documentos, normalmente, trazem de forma clara e direta os requisitos para o preenchimento de vagas, traçando o perfil do candidato que quer atingir. É importante, adotar aqui a idéia de universalidade, reservando número considerável de vagas para mulheres no efetivo.

O Edital de concurso deve trazer informações sobre as disposições preliminares da ação, que vem a ser a base legal a que está submetido; o órgão municipal que está promovendo o concurso; o nome da instituição parceira na realização e as atribuições do cargo a que se estará concorrendo, assim como a carga horária de trabalho, número de vagas disponíveis, remuneração e demais informações com relação ao posto.

Outra informação importante diz respeito ao grau de instrução requerido para o cargo. Na maior parte das vezes é adotado o padrão do ensino médio completo. Tal padrão – ao se verificar as estatísticas sobre o nível educacional da maioria da população das cidades brasileiras – se mostra excludente e não democrático, já que muitos municípios não têm como, sequer, preencher o número de vagas disponíveis. O nível de escolaridade sugerido ao concurso e aos quadros da Guarda Municipal deve considerar a realidade educacional de cada município.

Outras informações que compõem um Edital público do Concurso para a Guarda Municipal:

a) – Da inscrição – São informações que os possíveis candidatos devem ter acesso para a decisão de se inscrever ou não, como:

• Idade mínima e máxima – Geralmente se adota o critério de idade mínima de 18 anos completos no ato da inscrição. A idade máxima é um critério subjetivo que visa caracterizar uma determinada faixa etária como não apta para o desempenho das funções do Guarda Municipal;

• Isenção de taxa de inscrição – Esta é uma decisão que cabe a comissão organizadora do concurso, mas é importante avaliar a situação de cada município e lembrar do caráter democrático importante ao estabelecimento de um processo seletivo em uma instituição prestadora de serviços à população;

• Outros dados gerais sobre inscrição como: prazos, locais, meios de inscrição, valores, confirmação, comprovantes, etc.

b) Requisitos para a candidatura ao cargo de Guarda Municipal

Nesse item os candidatos são informados sobre quem pode concorrer a vaga de Guarda Municipal. Geralmente os requisitos são:

• Ser brasileiros e aos estrangeiros verificar a legislação;
• Estar no gozo de seus direitos políticos;
• Quitação com obrigações eleitorais e militares;
• Nível de instrução exigido – cabe aqui uma avaliação da situação educacional de cada município;
• Aptidão física a ser verificada em exame específico;
• Estar em pleno gozo de saúde física e mental;
• Outros: se for função da guarda realizar rondas de carro, é requerido carteira de habilitação.

c) Das provas

Geralmente são aplicadas provas de conhecimentos gerais, com especial atenção aos conhecimentos em português e matemática. A Prova Escrita de Conhecimentos, de caráter eliminatório e classificatório, constará de questões objetivas que abrangerá conteúdos em nível de ensino compatível com o requerido. É possível que os conhecimentos em legislação específica, geografia, história, atualidades, sejam cobrados.

Também são realizadas provas de aptidão física, onde serão avaliadas as condições e a capacidade física dos candidatos. Os requisitos normalmente avaliados neste tipo de exame são: velocidade, resistência e equilíbrio.

São requeridos exames de saúde onde serão avaliadas as condições médica, odontológica e psicopatológia do candidato. Tal exame tem por finalidade detectar condições mórbidas que venham a constituir-se em restrições ao pleno desempenho das atividades inerentes à função de Guarda Municipal, ou no exercício das atividades possam por em risco a vida pessoal ou a integridade física de terceiros.

Além disso, é praxe realizar alguns exames laboratoriais como: eletrocardiograma, eletroencefalograma, urina, toxicológico clínico, glicemia, hemograma, etc.

A avaliação psicotécnica tem como objetivo indicar os candidatos que possuam características intelectivas, motivacionais e de personalidade compatíveis com a multiplicidade, periculosidade e sociabilidade das atribuições do Guarda Municipal, e contra-indicar aqueles que apresentem características psicológicas incompatíveis.

• Seleção
Podemos falar que a seleção é a escolha entre os recrutados, ou seja, é o momento da decisão. Os aprovados em concurso, após a bateria de testes a que foram submetidos, estarão aptos ao processo posterior, que é o treinamento. É importante lançar mão de algumas técnicas e instrumentos, porém, a entrevista é um elemento que dará a oportunidade da Organização empregadora conhecê-lo melhor, já que este fará parte de seus quadros, além de saber quais são suas carências e necessidades, tanto pessoais quanto na futura formação. Neste momento é importante que a Instituição conte com um profissional de Psicologia, que poderá fornecer subsídios sobre personalidade, características pessoais passadas, atuais e provavelmente futuras.

2.3.3. - Formação

A Formação da Guarda Municipal deve conter um conjunto de treinamentos com o intuito de proporcionar ao guarda a capacidade de compreender o caráter interdisciplinar da Segurança Pública, sem que com isso se opte por focar em temas relacionados à criminalidade. A idéia é promover uma formação articulada aos demais órgãos municipais, estaduais e federais, no intuito de integrar as ações em segurança pública à elevação da qualidade de vida dos cidadãos em todos seus aspectos.

O foco do treinamento será baseado no caráter preventivo. As atividades propostas devem ter como objetivo fazer com que o guarda desenvolva competências para lidar com situações-problema e solucioná-las, dialogar, identificar causas remotas e imediatas, estar apto a desenvolver diferentes estratégias de mediação de conflitos em situações que demandem essa ação, e integrar-se a uma rede de atores, como estado, polícia e outros órgãos, para que os possa utilizar em favor da população.

O Plano Nacional de Segurança Pública defende que o sistema de formação policial seja homogêneo e articulado, utilizando, para isso, a integração entre instituições, ou seja, entre as polícias e demais agentes do poder público. A recomendação de uma formação integrada, que coordene o profissional e a ética de trabalho preventivo e investigativo, é motivada para que o beneficiário desse processo de formação seja o cidadão, a sua defesa e a proteção de seus direitos.

Não se trata de promover a formação da Guarda Municipal em conjunto com as Polícias Militar e Civil, mas sim desenvolver um mecanismo de integração que combine a formação dos quadros da Guarda Municipal articulados aos dessas Polícias. A proposta é que aulas específicas e aspectos em comum entre essas instituições possam ser articulados, inclusive utilizando seus espaços físicos para isso.

Compete, como dito anteriormente, ao Governo Municipal a garantia de uma formação básica e atualização profissional aos guardas municipais, gestores e operadores das políticas de prevenção, sempre respeitando as iniciativas que são de competência do Ministério da Justiça.

Recomenda-se que a formação tenha como um dos objetivos o desenvolvimento de habilidades e competências em resolução de conflitos, prevenção de delitos e investigação profissional. Para isso, é necessário que a perspectiva adotada seja ampla e incorporada à contemporaneidade do saber crítico em Ciências Humanas e Jurídicas.

Nesse sentido, o ensino de noções de direito aos guardas não deve estar baseado na simples memorização de artigos da legislação administrativa, código penal e dogmas. Trata-se de promover o direito de acesso à justiça e a constituição das garantias jurídicas individuais, dos quais os guardas complementam o trabalho da polícia.

A formação dos guardas municipais deve envolver o treinamento em técnicas que reduzam o risco de vida dos agentes de segurança pública e da população. Assim, é importante que o currículo inclua aulas de defesa pessoal. No caso das Guardas que optam por utilizarem armas de fogo, a orientação é de somente fazer uso em casos extremos, de acordo com o Estatuto do Desarmamento . O treinamento deve enfocar o uso comedido da força, promovendo na instituição um comprometimento com a paz, os Direitos Humanos e a vida.










Além dos temas sugeridos acima, outras propostas de inclusão em currículo devem dar conta de temas atuais como: racismo e discriminação racial, diversidade cultural e social, juventude, violência de gênero, etc. Temas estes que trazem a questão dos Direitos Humanos ao centro da formação da Guarda Municipal. Sempre adaptando os conhecimentos gerais às demandas locais/municipais. Então, um município em que historicamente um determinado grupo social tem seus direitos violados (Por. Ex.: migrantes, negros, população de rua, etc.) deve enfatizar esses conjuntos de direitos.

É recomendado que dentro dos módulos desenvolvidos haja um espaço para apresentação do município aos novos guardas, com o objetivo de fazer com que estes profissionais construam um sentimento de cuidado com a cidade, ressaltando a importância da preservação de seu patrimônio. Além disso, nesse mesmo módulo, os guardas devem conhecer o município pela via de sua administração, ou seja, conhecendo órgãos e instituições atuantes para, no dia-a-dia de trabalho, fazer encaminhamentos e atender as demandas do cidadão.


2.3.3 - 1. Capacitação continuada

O momento inicial de capacitação nos conteúdos recomendados acima não é o suficiente para garantir o desenvolvimento adequado ao profissional de segurança pública. Para isso é importante que sejam estabelecidos mecanismo de aprimoramento dos conteúdos aprendidos e de capacitações durante o exercício da função de guarda.

Aos agentes de segurança pública é clara a opinião de que a única forma de aprender o ofício é pela experiência em campo, pois percebem a prática das ruas distante do que é aprendido dentro das salas de aula. A formação deve prever que o guarda encontrará em seu dia-a-dia situações inéditas e singulares as quais deverá atender e dar respostas imediatas. São estes fatores que sinalizam a necessidade de uma “capacitação on the job” para que este responda mais rapidamente e assertivamente.

É importante a capacitação de uma turma piloto para que sejam selecionados, entre seus membros, aqueles que atuarão como instrutores ou multiplicadores para a totalidade do efetivo da Guarda Municipal, através do suporte de material didático preparado para o treinamento.

2.3.4. - Valorização profissional

É certo que a formação, na maioria das vezes, traz em si a expectativa de moldar comportamentos. As Instituições policiais, em especial, consideram esse aspecto positivamente e acreditam contribuir para a motivação do profissional, mas somente uma formação articulada com o desenvolvimento de mecanismos internos de motivação pessoal e profissional, dentre eles a ascensão dentro dos quadros das organizações de segurança, é fator notoriamente conhecido de motivação.

A valorização é um dos aspectos de uma política moderna e centrada no bem estar dos componentes de uma organização. Após o recrutamento, a seleção e as capacitações, torna-se necessário a criação de um conjunto de ações e mecanismos que mantenham o guarda municipal motivado.

Motiva-se o profissional de diversas formas, desde o estabelecimento de condições de trabalho e de benefícios - que trazem à cena a medicina e segurança no trabalho, através da prestação de atendimento médico, odontológico, psicológico para o guarda e sua família - além de readaptação/reabilitação profissional, assistência social e ambulatorial até o estabelecimento de uma política justa de ascensão profissional, através de um plano de cargos e salários.

Outra forma de manter o efetivo motivado é, em conjunto com a formação, utilizar o espaço de capacitação para trabalhar temas como auto-estima e bem estar. Este espaço abre a possibilidade do guarda entrar em contato com questões relacionadas a valorização pessoal e profissional e, desta maneira, contribuem para a autonomia intelectual e moral, características desejáveis na intervenção social das autoridades públicas.

Em geral a hierarquia dentro de uma Organização do tipo policial é focada em progressões por tempo de serviço. Recomenda-se que a ascensão seja estruturada pelo mérito, através do atendimento aos requisitos exigidos, na forma de um plano de cargos e salários compatíveis com esta característica.

O Plano de carreira deve prever a promoção de um cargo ao outro levando-se em conta um número mínimo de pontos baseado em critérios, previamente estabelecidos, de acumulação de pontos.

O processo de ascensão consiste nas etapas seguintes: inscrição com lançamento de edital, avaliação e classificação. A pontuação deve considerar o tempo específico de serviço, ou seja, a cada X anos cumpridos acumulam-se X pontos; o nível de instrução, conferindo valores mais altos de acordo com a elevação de escolaridade, de forma que alguém que tenha o ensino superior completo acumule mais pontos que quem tenha ensino fundamental completo.

Além disso, é importante se estabelecer uma gama de cursos, afins e relevantes à atividade profissional do Guarda Municipal, que também serão fatores a serem considerados quando se fizer o somatório de pontos para verificar a ascensão profissional. De outro lado, é fator de diminuição na pontuação os aspectos negativos como a existência de punições disciplinares.

O Plano de salários será estabelecido de acordo com o critério estabelecido inicialmente para a ascensão profissional, ou seja, ao se classificar o profissional em classes, estas já serão atreladas a certa quantidade de pontos e correspondem a salários específicos. Todas as remunerações terão como base a classe mais baixa ou piso da classificação, assim a remuneração dos demais será calculada a partir deste ponto.
2.4. A dimensão Logística: Planejamento de curto, médio e longo prazo.

A logística existe desde os períodos mais antigos da história da humanidade e era utilizada, principalmente, na preparação das guerras, pois eram necessários grandes deslocamentos de um lugar para outro, a fim de exigir que as tropas carregassem todos os equipamentos e utilitários que viriam necessitar no campo de batalha.

Na atualidade, o maior desafio para as organizações, de qualquer natureza, tem sido operar de forma eficiente e eficaz para garantir a continuidade de suas atividades, o que as obriga a constantemente desenvolver novas estratégias de atuação. As demandas impostas pelo aumento da complexidade operacional e pela exigência de maiores níveis de serviços pelos beneficiários trazem a logística para a cena principal da tomada de decisões. A questão que surge nesse contexto é: como agregar mais valor e, ao mesmo tempo, reduzir custos, garantindo qualidade e oferta de serviços.

A logística vem sendo apontada, recentemente, como uma das responsáveis pela eficiência ou ineficiência das organizações. O que ocorre, no cenário atual, é o desconhecimento sobre as atividades logísticas no âmbito das instituições e como as mesmas devem ser abordadas para se alcançar resultados positivos. É preciso estar atento para a definição correta do termo e a sua aplicação como diferencial competitivo em qualquer organização.

O termo é empregado, com maior freqüência, no mundo das organizações empresariais, definindo atividades básicas de entrega de um produto, assim como de manufatura e marketing. No ambiente de competição, é imperativo que as atividades citadas estejam intimamente ligadas para que o produto tenha vantagem sobre a concorrência. No caso de instituições de segurança pública, a utilização do termo é relativamente recente e, como não há concorrência, devido à natureza de atuação, o seu emprego ainda não alcançou a mesma importância.

Nesse contexto, a logística tem sido, cada vez mais, vista como um elemento a ser considerado quando o assunto é superação de desafios. A resposta para esta mudança está na sua capacidade de evoluir para responder as dificuldades impostas pelas profundas e constantes mudanças enfrentadas por qualquer tipo de organização. A aplicação da logística nos mais diversos meios denota a evolução de seu conceito, a ampliação de atividades sob sua responsabilidade e o aumento da compreensão de sua importância estratégica.

As instituições de segurança pública e em especial, as Guardas Municipais, objeto deste trabalho, não podem deixar de levar em conta o planejamento de suas operações. Nessa direção, a logística se destaca nas estratégias de aumento de eficácia operacional e alocação positiva de recursos.

2.4.1 - Traduzindo conceitos

O Modelo de Gestão Organizacional proposto pelo Sistema Único de Segurança Pública – SUSP (ver capítulo 1) propõe uma modelagem de planejamento para as organizações policiais, que podem ser perfeitamente adaptáveis, as Guardas Municipais, respeitando, obviamente suas especificidades legais e organizacionais. Neste tópico, serão utilizados os conceitos apresentados pelo SUSP, buscando aproximá-lo das demandas apresentadas a GM no Brasil.

Neste modelo, o planejamento logístico destaca a ação preventiva, como um fator capaz de diminuir a oportunidade da realização de delitos. Assim, atuar preventivamente não teria um efeito localizado, mas influenciaria todo o planejamento, diminuindo gastos com recursos, seja humano, financeiro ou de equipamentos. Nessa direção, as instituições de segurança pública devem considerar a importância do planejamento em prevenção e utilizar o suporte proporcionado pela logística, já que atuar com aquilo que ainda não aconteceu, e que se quer evitar, exigirá o desenvolvimento de estratégias cada vez mais apuradas e complexas.

Para tratar do assunto, este modelo trabalha com a adaptação de alguns conceitos utilizados no mundo das organizações empresariais, o que contribui para a produção de conhecimento sobre a logística em instituições de segurança pública. Assim, dois termos simples tomam outras proporções, a saber: produto e recursos. Produto é compreendido como qualquer tipo de bem ou serviço produzido por uma organização. Enquanto que os recursos dizem respeito a todo tipo de insumo necessário à realização dos processos de transformação, portanto, recursos transformadores e transformados. Esses dois conceitos serão de grande valor para as organizações que compreendem a importância do planejamento estratégico de suas operações, em todo seu processo e, não mais, somente visando à produção final.

Torna-se necessário compreender a diferença entre os recursos quando se fala de planejamento e criação de estratégias. Deve-se considerar sua natureza diversa e sua utilização dentro de um processo complexo, ou seja, onde os recursos são importantes na escolha ou mudança no planejamento estratégico. Existem os que são transformadores, ou seja, que se transformam durante o planejamento, como recursos humanos, equipamentos, instalações e etc. Há também os recursos transformados, que fazem parte do produto, como matéria-prima, informações, materiais auxiliares, combustíveis, etc.

“A retro-alimentação de informações permite que os recursos e os processos sejam geridos com vistas à obtenção de melhores resultados a cada iteração. A retro-alimentação induz a formação de um sistema de planejamento, operação e controle”. A logística, neste caso, diz respeito a ação policial e ao planejamento. O projeto depende do estabelecimento de objetivos e metas concretas e que sejam mensuráveis a fim de se verificar o sucesso ou insucesso dos procedimentos adotados.

Ao tratarmos dos padrões de mensuração de eficiência em organizações de segurança pública constatamos que as métricas utilizadas e as mais aceitas estão relacionadas com referências bastante subjetivas, que é o caso da sensação de segurança da população. Este padrão é de difícil aferição e mensuração e soma-se o fato de não ser utilizado em todo o país. A importância do estabelecimento de padrões aceitos e confiáveis está no fato de que o julgamento da eficiência ou ineficiência está nas mãos da população e dela não podem se distanciar. Além disso, a escolha errada pode induzir a um planejamento de ação igualmente equivocado, o que afastaria a organização da sociedade e da realidade no campo da segurança pública.

2.4.2 - Planejamento: curto, médio e longo prazo.

A maior parte do conhecimento, em matéria de logística, aplicado a instituições de segurança pública foi desenvolvido a partir das dificuldades enfrentadas pelas organizações empresariais para apresentar produtos melhores do que a concorrência. No mundo competitivo o prazo de entrega é um dos fatores que podem fazer o cliente optar por produto ou por outro. Seguindo este caminho, é possível se fazer uma correlação entre o objeto das instituições e de segurança pública e das organizações produtivas, de forma que essas técnicas de gestão podem ser aproveitadas e adaptadas em quase todas as situações.

Todo projeto, acompanhado em suas diferentes fases, traz a possibilidade de correção, de mudança de rota, para se restabelecer o objetivo inicial ou mesmo o estabelecimento de um novo planejamento, caso seja necessário. Deve-se planejar bem o tempo necessário para realizar cada ação para que o resultado saia como esperado. Em alguns casos, vamos perceber que algumas tarefas devem ser desenvolvidas em períodos mais curtos e as ações devem ser precisas, para minimizar as perdas, em outras, a tarefa exigirá que se opte por períodos mais longos.

O planejamento em qualquer organização, seja de segurança pública ou não, requer o estabelecimento de parâmetros relacionados ao tipo de ação que se quer implementar e há que se construir um estudo detalhado dos recursos a que se tem acesso para desenvolvê-las. Com este intuito sugere-se a implementação de capacidade que estará intimamente associado aos períodos de curto, médio e longo prazo. Este tipo de planejamento objetiva garantir a disponibilidade de recursos e articulá-lo a produção necessária.

O estabelecimento de um tipo de planejamento de capacidade - em relação ao tempo necessário para se alcançar o objetivo esperado - é um dos mecanismos de utilização da logística e sua escolha deve estar articulada a uma estratégia que considere os acontecimentos próximos, circunstâncias concretas, possibilidades, mudanças no processo e acontecimentos distantes. Aqui é importante o estudo das demandas apresentadas, já que uma escolha por um planejamento de curto prazo verifica a necessidade de uma ação rápida e direta e situação bem definida, em oposição ao cenário de longo prazo onde o planejamento leva em consideração as mudanças de cenário, da própria estratégia e das demandas.

No longo prazo é necessário contar com o suporte de pesquisas, análises, estatísticas e trabalhar com um horizonte superior a um ano. As estratégias elaboradas neste período devem envolver a articulação de diversas instituições de segurança pública, sociedade e poder público.

Ao se levar em conta as possíveis mudanças de estratégias, trabalha-se com uma previsão de necessidade para todo o planejamento. Deve-se considerar, neste caso, a capacidade nominal e a capacidade real. Trabalhar com capacidade nominal é planejar a partir de uma situação ideal, porém é sabido que na maioria das vezes as exigências vêm através dos fatores reais como mudanças de cenários, quebras, manutenção de equipamentos, desgastes de materiais, etc. As ações devem ser pensadas com o intuito de se atingir o que é desejado, sem, com isso, deixar de prever dificuldades no processo.

Para as possibilidades descritas acima são propostas três políticas de capacidade :
• A primeira objetiva minimizar o custo da falta e para isso propõe utilizar a capacidade para atender a toda a demanda;
• A segunda trata de garantir o equilíbrio, balanceando o custo da falta de capacidade com o da ociosidade de recursos;
• A terceira propõe assegurar os recursos, através do uso da capacidade para atender ao máximo de demanda sem incorrer em ociosidade.

No médio prazo, a política deve se desenvolver com o intuito de antecipar decisões relativas à capacidade e abrir a possibilidade da ação ser desenvolvida em tempo médio, o que permite que mudanças de planejamento possam ocorrer. O tempo não deve ser superior a um ano e nem inferior a um mês.

Neste espaço a atenção do planejamento está focada nas operações dos guardas, mais precisamente em sua execução. Para isso é necessário o estabelecimento de estratégias de comunicação interinstitucional, assim como de operações independentes, integradas e especializadas em todas Organizações como a Guarda Municipal. Outro fator a considerar ao se trabalhar com este prazo é a avaliação do desempenho de cada unidade logística, afim de promover mudanças de percurso, caso seja necessário.

As opções se tornam diferentes quando se trata de ações pensadas para o curto prazo. Neste período a atuação deve ser precisa e a tomada de decisão deve ser imediata. Não há como fazer mudanças no planejamento de recursos, pois isso implicaria no fracasso das operações, já que não haveria tempo hábil para que as alterações se convertessem em efeitos positivos.

As estratégias devem ser planejadas considerando a flexibilidade na disposição de recursos e materiais no território, assim como da alocação de profissionais em unidades específicas.

2.4.3 - Particularidades: a Logística na Guarda Municipal

Uma das peculiaridades de organizações de segurança pública e que trazem uma questão para o planejamento das operações é o local de trabalho. Não há um local específico, se considerarmos o campo onde se concentra a atividade. Ora, se tomarmos em conta que esses espaços, no caso da Guarda Municipal, compreendem áreas distintas dentro de uma cidade, devemos compreender que esses aspectos influenciam todo o processo logístico e demandam o estabelecimento de um planejamento singular, por não haver referências de ações similares em outras organizações.

Nesse sentido, o documento que trata de um modelo de gestão organizacional - em seu capítulo sobre o planejamento logístico policial no Brasil, permite extrair subsídios importantes para as Guardas Municipais, tendo em vista que sugere um planejamento aplicado à este tipo de organização, ao considerar a operacionalização das ações em um cenário onde as questões geográficas e as divisões administrativas se impõem.

Trata-se de uma lógica imposta pelas divisões geográficas e administrativas que servem de norte para a divisão e coordenação das ações; o planejamento quantitativo e qualitativo, particularmente nas áreas chamadas de “áreas de ronda” e até na multiplicação de comportamentos específicos dentro da Instituição ou seja, se verifica uma distinção na forma de atuação dos guardas, por exemplo, ao se atravessar de um distrito pra outro e até entre os bairros.

Ao se tratar de policiamento comunitário não é possível prescindir da orientação geográfica, mas o que recomendamos aqui é a não limitação da lógica “fronteiríças-administrativas”, pois as comunidades se estabelecem sem considerar essa “lógica”, ou seja, não se orientam ou se agrupam dentro das áreas de ronda, pois podem extrapolar os limites de bairros, municípios e até estados.

O documento aponta que as áreas de ronda são estabelecidas considerando dados estatísticos de uma região como: população, área geográfica, terreno (topografia) e carga de trabalho necessária, esta considera os índices de crimes estabelecidos em período específico, assim como o tempo médio de atendimento dos incidentes, percentual por policial destinado a atendimento de incidentes e tempo perdido (férias, acidentes, etc.)

Como há uma predominância na escolha do recorte geográfico para o estabelecimento do planejamento das operações, e considerando que é preciso se pensar em alternativas para se trabalhar com esta limitação e complementá-la, seguem abaixo elementos que devemos ter em conta ao delimitarmos o local de trabalho:

• Tipo de conflitos que mais ocorrem na região
• Inclusão de uma perspectiva social ampla, com atenção para a saúde, educação, demografia, etc.
• Logística. Atenção especial para alocação eficiente de recursos, seja humano, material, de equipamentos, etc.
• Gestão e Planejamento. Com foco na comunicação entre a coordenação e controle e o campo.
• Controle externo
• Administração pública (bairros, municípios).
• Topografia. Atenção para as características do terreno, ou seja, inclinações, dificuldades de acesso, etc.

No próximo capítulo trataremos da Tecnologia da informação, que devemos considerar como mais uma contribuição ao planejamento e a logística de uma organização que se propõe a ser exitosa em suas ações. Os dados analisados por esta importante ferramenta contribuem, como veremos adiante, na rapidez e na oferta de soluções para os desafios identificados.

Nessa direção, surge a necessidade de delimitar geograficamente uma área de atuação, definida através de dados estatísticos relativos aos delitos, população, topografia e também da contigüidade territorial. Surge, assim, a AISP´s ou Área Integrada de Segurança Pública. Esta nova configuração tende a concentrar os recursos necessários de atuação e soluções diferenciadas, ao considerarmos a realidade de cada área .


2.5 - A Tecnologia da Informação como ferramenta para Gestão da Guarda Municipal

Nesta parte do trabalho será dado maior destaque ao papel da informação no planejamento, implementação, monitoramento e avaliação das atividades desenvolvidas pela Guarda Municipal. Sendo assim, os subsídios aqui elencados devem ser entendidos em caráter complementar ao capítulo sobre logística e planejamento, previamente apresentado.

No mundo atual o tema da informação faz parte do cotidiano das empresas, universidades, administração pública dentre outros. Mas, o que é informação? Como conceituá-la? Para que serve? Como armazená-la?

Não há consenso sobre um conceito definido de “informação”. Porém, é possível afirmar que a informação consiste em um conjunto de dados classificados e organizados de modo que os gestores municipais e os próprios operadores da Guarda Municipal possam utilizá-los, a fim de delinear as estratégias necessárias para sua atuação. Portanto, deve ser vista como algo de valor, tanto para guarda municipal como para a sociedade local, capaz de influenciar de modo determinante a continuidade ou descontinuidade de uma ação .

No sentido aqui apresentado, a idéia de informação não se pode confundir com dados. Estes podem representar uma reunião de números, tabelas, símbolos que, isoladamente, não se traduzem em informações capazes de auxiliar na interpretação de fenômenos sociais e criminais. Assim, um dado isolado não se configura numa informação qualificada. Esta sim, requer análise de múltiplas variáveis que resultem num conjunto de interpretações possíveis daquilo que se deseja conhecer ou se aprofundar.

Isso significa dizer que não basta coletar inúmeros dados, é preciso saber armazená-los e traduzi-los, a fim de gerar informações relevantes para análise.

Neste sentido, é necessário usar o recurso da Tecnologia da Informação de modo a facilitar este tipo de trabalho. Portanto, a utilização de ferramentas, sistemas e quaisquer outros meios para análise dos dados, possibilitarão à Guarda Municipal estar atenta ao cenário em que atua, sabendo definir, claramente, suas prioridades de intervenção a partir das demandas apresentadas pela sociedade local.

Obviamente, ao se trabalhar com a tecnologia da informação está se falando em custos e estes devem ser objeto de preocupação dos gestores. Neste caso, é fundamental que o gestor consiga estar atento as ferramentas já disponíveis na administração municipal, buscando aproximá-las das demandas operacionais da Guarda.

Porém, o desafio não é otimizar, nem tampouco obter recursos para implantar sistemas mais modernos de produção da informação, mesmo que este seja um tema a ser enfrentado por qualquer gestor. O maior desafio está, portanto, no campo da chamada cultura organizacional, isto é, na lógica de atuação destes operadores, que, em muitos casos, supervalorizam a sua experiência prática e subestimam os benefícios que poderão ser alcançados através da sistematização correta dos dados, bem como, da sua publicização, tanto interna como externamente.

Alguns dos receios em lidar com a informação decorrem de máximas, muitas vezes cristalizadas, de que divulgando as informações sobre a Guarda Municipal, por exemplo, esta ficará vulnerável, ou colocará holofotes sobre as possíveis falhas cometidas.

Em se tratando de instituições de segurança pública, ainda é prática comum ver a informação como monopólio de poder. Tal prática em nada têm contribuído para uma gestão democrática da segurança pública, onde instituições e sociedade devem atuar, dividindo responsabilidades. Esta cultura, ainda arraigada em nossas instituições, continua inviabilizando estudos mais aprofundados e sofisticados acerca da violência e criminalidade no Brasil.

É fato comum entre os pesquisadores do tema a enorme dificuldade encontrada na obtenção de dados e informações confiáveis a partir das instituições de segurança pública. Tal constatação tem sérias implicações. A principal delas é que o desenho de políticas públicas deixa de ser realizado com base em material confiável e passa a ser criado, ainda hoje, com base no amadorismo e nas percepções pessoais de gestores, na maioria das vezes bem intencionados, porém com poucos subsídios concretos para o enfrentamento da questão.

O entendimento de que a informação qualificada otimizará o trabalho da Guarda Municipal deve ser incorporado por todos os agentes da instituição, isto porque cada um estará, no exercício de suas funções, produzindo dados que gerarão informações importantes para a tomada de decisão.

Atualmente é possível identificar importantes esforços em torno da temática da Gestão da Informação, isto porque, é sabido entre os especialistas do tema que quaisquer “políticas e estratégias setoriais de comunicação e informação fazem parte da espinha dorsal de qualquer proposta de mudança nos modelos institucionais de gestão”.

Neste sentido, o Sistema Único de Segurança Pública – SUSP tem investido na criação de um Programa de Gestão da Informação e do Conhecimento com foco na valorização da informação e no trabalho integrado entre os diversos órgãos que compõem tal sistema. Eis algumas considerações sobre o assunto, extraídas da modelagem de Gestão da Informação proposto pelo SUSP :

































A partir da referida matriz conceitual e organizacional proposta pelo SUSP é preciso detalhar alguns aspectos referentes à Guarda Municipal a fim de que esta possa de fato aplicar a gestão da informação em sua atividade cotidiana.

2.5.1 - Registro

O primeiro ponto a ser considerado é a importância do registro das ações e atendimentos realizados pela Guarda Municipal.

Em muitas guardas, ainda hoje, não há um sistema informatizado dos registros, nem tampouco, um Boletim de Ocorrência e/ou Talão de Registro de Ocorrência. É bom lembrar que muitas guardas ainda utilizam o registro em livros de ocorrência onde cada agente registra de seu próprio modo, aquilo que julga mais relevante descrever. Obviamente a informatização do Boletim é um problema a ser enfrentado, porém a não padronização dos itens a serem preenchidos pelo Guarda Municipal, é uma questão anterior que necessita ser considerada.

Isto significa dizer que, se não há campos obrigatórios a serem preenchidos por todos os agentes de igual forma, fica muito difícil transformar este tipo de dado coletado, in loco ou em atendimento telefônico, em informações que resultem em análises qualificadas do tipo de demanda que a GM está recebendo.

Portanto, o primeiro passo é criar um boletim de ocorrência que busque abarcar a diversidade de atendimentos realizados pela GM, levando em consideração, aspectos fundamentais como: local, hora, dia da semana, tipo de ocorrência (com mínima descrição), perfil da vítima, do agressor (quando for o caso), entre outros.

Após a criação desta ferramenta é possível iniciar o processo de informatização dos boletins que resultará numa maior rapidez da análise, produzindo, até mesmo, em tempo real, relatórios analíticos a partir das variáveis contidas no Boletim.

Como dito anteriormente, este esforço de produção de informação envolve todos os integrantes da Guarda Municipal. Isso porque cada um desempenha um papel decisivo neste processo, desde o agente de rua que faz o atendimento ao cidadão, a equipe de estatística que insere os dados no sistema e os analisa, até o gestor municipal que planeja suas ações e toma decisões a partir de informações qualificadas.

Portanto, um dos grandes desafios de qualquer gestor e, por conseguinte, de seus operadores é compreender a importância do registro para produzir informações capazes de aperfeiçoar planos, redefinir estratégias de atuação, otimizando recursos humanos e materiais.

2.5.2 - Banco de Dados

Mas e depois dos dados armazenados, a partir de inúmeros registros, como analisar todo este material?
Em primeiro lugar é necessário criar um Banco de Dados para que seja alimentado com os dados contidos nos registros de ocorrência. Esta ferramenta possibilitará a organização de todo material coletado. Tal organização deve ser iniciada através da digitação de todos os dados, conforme os campos preenchidos.

A fase de digitação é muito importante e precisa ser conferida com extremo rigor, já que dados digitados equivocadamente ou com partes faltando podem inviabilizar uma boa análise. Para tanto, é importante numerar todos os registros antes de iniciar a digitação, de modo a consultá-los posteriormente no caso de perda de dados ou alguma incorreção.

O Banco de Dados deve ser capaz de produzir relatórios analíticos que permitam mensurar local (bairros/regiões) com maior incidência de conflitos por tipo de delito; horário das ocorrências; modus operandi; perfil da vítima (mulheres, crianças, idosos...) e etc.

Este tipo de informação é de extrema relevância para a Guarda Municipal conseguir definir os tipos de policiamento que irá realizar, com que efetivo e em que locais. De fato, a utilização deste tipo de instrumento possibilitará de modo muito concreto que a GM exerça em sua plenitude suas principais vocações: a prevenção da violência e a mediação dos conflitos.


2.5.3 - Formação em Gestão da Informação e do Conhecimento

Para alcançar de modo satisfatório este objetivo de planejar a partir de informações qualificadas é preciso capacitar os integrantes da Guarda Municipal para o uso, sistematização e interpretação das informações coletadas.

Deste modo, é importante incentivar a realização de cursos “tendo como objetivos principais introduzir os conceitos básicos de gestão da informação e do conhecimento, além de induzir os alunos a perceber com espírito crítico e analítico os sistemas de informação que compõem a área de Segurança Pública, capacitando-o a explorar as informações que permeiam o seu cotidiano” (Senasp, 2005) . O curso pode ser realizado a partir da seguinte estrutura:

















Outro importante instrumento utilizado para a gestão da segurança pública em nível local é caracterizado pela análise espacial das dinâmicas criminais. Atualmente, o Brasil já dispõe de recursos avançados e acessíveis de geoprocessamento, permitindo perceber espacialmente a incidência de crimes e conflitos. Neste caso a SENASP também propõe uma estrutura de curso voltada para a utilização desta ferramenta, podendo ser utilizada pela Guarda Municipal, garantindo suas especificidades e a natureza de sua missão.




































2.5.4 - Monitoramento e Avaliação

Os processos de Monitoramento e Avaliação (M&A) de ações ainda são pouco difundidos e utilizados pelas instituições de segurança pública no Brasil. No caso, das Guardas Municipais, este ponto ainda fica mais acentuado, na medida em que a natureza de sua missão passa por mudanças substantivas.

Como vimos ao longo do capítulo 1 deste trabalho, somente a preservação dos próprios públicos não representa a diversidade de demandas que a GM é acionada a intervir. Vale destacar que sua natureza preventiva e comunitária, coloca seus gestores diante de mais um desafio: como medir aquilo que não ocorreu? Ou o que a GM evitou que ocorresse?

Estas questões não inviabilizam a necessidade de se elaborar mecanismos que auxiliem no monitoramento das atividades previstas, bem como na avaliação dos seus resultados.

O M&A deve ser uma atividade sistemática e contínua, capaz de produzir informações sintéticas, que permita realizar análises situacionais com o objetivo de corrigir ações e facilitar a tomada de decisões. Ele é vital para a garantia do bom desempenho dos guardas municipais em sua relação com a comunidade.

O M&A também ajuda a identificar e aprimorar o desempenho das áreas e serviços que não estão funcionando conforme previsto, revelando eventuais “gargalos” operacionais e logísticos que podem prejudicar, ou mesmo comprometer, a gestão da Guarda Municipal.

A chave para a realização de um bom processo de avaliação é ter um Plano de Ação completo que, necessariamente, inclui: objetivos, estratégias, cronograma, metas e resultados esperados. Os critérios adotados para o monitoramento e avaliação, por sua vez, devem ser claros e sistematizados periodicamente, a fim de garantir transparência à gestão.

Neste caso, a GM pode dispor dos registros das ocorrências, das chamadas telefônicas, bem como das sugestões e críticas provenientes da participação da comunidade, através dos Conselhos Comunitários de Segurança .

Logo, a Guarda Municipal pode optar por metodologias qualitativas e quantitativas, a fim de coletar os dados que servirão de base para a análise dos seus resultados. Neste caso, é fundamental que a equipe responsável pelo setor de monitoramento e avaliação consiga criar indicadores capazes de mensurar a eficiência, eficácia e efetividade do atendimento prestado pelos guardas municipais.






O desenvolvimento sistemático de mecanismos de monitoramento e avaliação resulta em importantes benefícios para a gestão democrática da Guarda Municipal, tais como:
 Atuação voltada para a resolução de problemas apresentados pela população local;
 Otimização de recursos humanos e materiais;
 Alocação de viaturas e equipamentos de modo racional;
 Garantia da confiabilidade e ampliação da credibilidade da população no trabalho desenvolvido;
 Reconhecimento do bom serviço prestado;
 Ampliação do controle sobre o efetivo;


2.6 - Mecanismos de Controle e Participação Social

Em uma sociedade democrática, a participação social tem ocupado a pauta e a agenda dos governantes. As sociedades buscam, cada vez mais, a aproximação dos governos por intermédio da participação na elaboração, implementação e avaliação de suas ações. Ela torna-se, portanto, um instrumento de controle sobre o poder governamental.

Nesse sentido, a participação social tem um importante papel: um mecanismo de controle que pode garantir o cumprimento dos objetivos das políticas adotadas, a identificação das dificuldades para sua implementação e seus ajustes .

Essa forma de participação faz parte de uma proposta ampla de controle social, que não apenas visa à fiscalização, como também a contribuição na gestão das políticas.

Os municípios, ao adotarem uma política de segurança protagonizada pelas guardas, deverão desenvolver mecanismos e estratégias de controle social sobre as mesmas. As guardas, à semelhança das polícias, devem criar formas de controle de suas ações, tanto interna quanto externamente, por se tratarem de instituições voltadas para a manutenção da ordem pública e, por conseguinte, da construção da cidadania.

2.6.1 - Controle Interno

As guardas municipais são organizações que, majoritariamente, desempenham atividades ostensivas, isto é, atuam no espaço público, atendendo as demandas da população relacionadas à prevenção da violência, como também às transgressões das normas de convivência. A atuação de seus profissionais se desenvolve com uma margem de espaço para a tomada de decisão, ou seja, uma autonomia pertinente à natureza do seu trabalho. O trabalho dos guardas lhes possibilita agir em circunstâncias específicas que demandam uma pronta-resposta.

O guarda, fundamentado tecnicamente por treinamentos e amparado pelo conjunto de leis e regulamentações, estabelece sua rotina de trabalho a partir de procedimentos adotados e normatizados institucionalmente. A prática profissional apresenta condições e situações diversas e muitas vezes distintas das rotineiras. A execução do planejamento é de responsabilidade dos agentes que estão às ruas. Portanto, a organização necessita implantar dispositivos de controle sobre seus profissionais que possibilite o acompanhamento das rotinas de trabalho.

Internacionalmente, as instituições de segurança pública adotaram as Corregedorias como instrumentos de controle interno. Elas funcionam como um canal formal de acompanhamento da qualidade do trabalho prestado.

Às corregedorias chegam, principalmente, informações sobre o comportamento disciplinar dos profissionais. Elas devem, portanto, investigar a veracidade das informações e indicar as medidas disciplinares e administrativas adequadas.

As guardas devem contar com esse mecanismo de controle interno como parte de uma política correicional, que não deve se restringir à aplicação de medidas punitivas. A corregedoria, ao estar integrada à estrutura de gestão organizacional da guarda, possibilita a atualização permanente da prática de seus agentes, segundo os princípios valorizados pela instituição.

As práticas que resultam em transgressões disciplinares ou infrações às leis são o objeto de intervenção das corregedorias. As guardas devem buscar utilizar este conhecimento para o aperfeiçoamento de seu trabalho, divulgando novas estratégias e abordagens que reduzam as condições favoráveis às ações inadequadas.

A difusão de informações e procedimentos faz parte da política correcional, que precisa estar amparada nos mecanismos de comunicação Interna disponíveis na instituição. Os mecanismos mais avançados de comunicação estão apoiados nos sistemas de informatização. Os boletins institucionais são, nesses casos, eletrônicos e acessíveis em diferentes terminais da rede interna chamada intranet. Os murais também funcionam como meio de divulgação, assim como a troca de informação entre os profissionais. Essa troca pode ser institucionalizada e cotidiana, em momentos pré-definidos, onde os guardas possam estar reunidos.

Para uma organização como a guarda, o controle interno deve estar em comunhão com a comunicação. Os guardas de todas as frentes de trabalho devem acompanhar a dinâmica da instituição, ou seja, tomar ciência das problemáticas que envolvem seus membros, como também das formas de resolução adotadas pela organização.

A comunicação interna torna-se uma grande aliada da gestão. De fato, a comunicação está diretamente articulada ao planejamento operacional da organização. Um corpo de guardas devidamente informado e ciente das condições de suas áreas de trabalho, dos objetivos de sua atuação, dos resultados esperados, estará mais próximo e melhor engajado aos ideais institucionais.

2.6.2 - Controle Externo

Uma das formas de controle desenvolvida é a Ouvidoria . As ouvidorias constituem-se em ferramentas de controle social independentes, sem vínculo nem subordinação à organização controlada. Sua gestão deve ser autônoma para receber todos os tipos de denúncias e críticas da população.

É muito importante que a ouvidoria funcione como um canal acessível aos cidadãos. A população deve percebê-la como um instrumento democrático confiável, que possa ser utilizado para monitorar a ação da guarda e contribuir para o seu aperfeiçoamento.

Atualmente, as ouvidorias são acessadas, em sua grande maioria, por telefone. O serviço de atendimento telefônico tem-se mostrado o mais popular e de maior abrangência. Uma medida ainda mais acessível seria a disponibilização de números telefônicos sem cobrança de tarifa, o chamado 0800.

Outro tipo de acesso pode ser por intermédio de uma página na internet. Na atualidade, o acesso à internet está se tornando mais popular, e, com isso, as instituições podem utilizar esta ferramenta para diversificar seu acesso.

Independente do tipo de acesso que será disponibilizado pela guarda, o sigilo e o anonimato dos usuários das ouvidorias devem ser garantidos. Esses são pressupostos para o funcionamento de serviços dessa modalidade. Este canal de comunicação deve ser mantido e respeitado, pois na sociedade moderna, ele se transforma numa ferramenta estratégica para as guardas, à medida que a população possui um papel decisivo na implementação da política de segurança de uma guarda.

Vale destacar que as guardas prestam um serviço, de caráter público, à sociedade. A relação estabelecida entre a guarda e os cidadãos é de prestador e destinatário de um serviço. Sob essa ótica, a sociedade constitui-se em cliente da guarda. Como cliente, ela deve ser consultada a respeito do serviço realizado. A sociedade, assim, possui a prerrogativa do controle.

As ouvidorias devem ser coordenadas por um representante da sociedade civil com legitimidade respaldada em sua trajetória social e em suas habilidades para o cargo.

As ouvidorias e as corregedorias estão operando junto às guardas como ferramentas de gestão direcionadas ao seu controle interno e externo. As guardas devem, portanto, utiliza-las de forma integrada. Ambas necessitam voltar sua atenção ao seu fim principal que é a boa qualidade do trabalho da guarda e de seus integrantes.

A participação social nestas duas formas ocorre de maneira indireta e impessoal. Entretanto, a sociedade e as instituições de segurança vêm buscando criar outras formas mais diretas. Dentre elas, estão os Conselhos Comunitários de Segurança Pública . Esses conselhos são espaços de diálogos entre as instituições de segurança pública e os cidadãos.

Sua metodologia de funcionamento prevê reuniões periódicas para discutir e encontrar soluções para os problemas cotidianos que afligem os habitantes do local. Eles são organizados por áreas, ou seja, o território é dividido, e, em cada área, há um conselho. Dessa forma, as especificidades são discutidas localmente, posto que seus conflitos se apresentam de forma diferente.

Os conselhos devem reunir: representantes da guarda, representantes da comunidade local, como associações de moradores e organizações civis, representantes de outros segmentos do governo, como escolas, postos de saúde, corpo de bombeiros e as polícias civil e militar. Quanto mais diversificada for a participação, melhor representada estará a sociedade, como também mais alternativas podem ser identificadas.

Os conselhos são alternativas democráticas, que objetivam principalmente:
• Aproximar a população das guardas;
• Resolver e mediar conflitos;
• Desenvolver uma gestão participativa.

Não obstante as dificuldades históricas de participação social na gestão e controle das políticas de segurança pública, as guardas municipais devem desenvolver estratégias que as aproxime dos cidadãos, beneficiários finais de seus serviços.









II - CONSIDERAÇÕES FINAIS

Algumas considerações precisam ser feitas ao concluir a primeira fase deste trabalho. Primeira fase porque a discussão em torno do papel da Guarda Municipal no Brasil não se esgota nas poucas páginas aqui escritas, já que de fato, este é apenas o esforço de sistematização e não de conclusões sobre o tema.

Ao reunir material bibliográfico e experiências relacionadas a esta temática foi possível constatar que quaisquer que sejam as recomendações para implantação ou reestruturação da GM devem levar em conta a realidade sócio-econômica e cultural da cidade onde a GM está inserida.

Sendo assim, qualquer proposta de Gestão Organizacional para GM pode e deve ser trabalhada à luz da realidade de cada cidade brasileira, tendo como principal estímulo a constituição de uma Guarda Profissional.

Cabe destacar que o momento atual requer de todos (as) dedicados ao tema, esforços para a obtenção da ampliação constitucional da GM, a fim de traduzir legalmente sua vocação preventiva e comunitária, bem como, melhor definir a participação da desta instituição nos instrumentos regulatórios, usualmente utilizados pelos municípios, tais como planos diretores e posturas municipais.

Como não se tratou de apresentar soluções definitivas, fica o convite para que todos aqueles dedicados ao assunto, sejam gestores locais, diretores e agentes da GM ou pesquisadores, dediquem seu tempo e conhecimento em prol do aprimoramento das Guardas Municipais a fim de buscar o reconhecimento profissional que estas merecem, bem como seu lugar de fato e de direito na agenda contemporânea da segurança pública.
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